【环球时报综合报道】编者的话：2024年5月，欧盟理事会正式批准了欧洲移民与难民庇护制度的重大改革方案——《移民与难民庇护公约》。这一历时近6年艰辛谈判才达成的制度性安排，将于今年6月起在欧盟各成员国层面正式实施，其核心目标是弥补自2015年难民危机以来欧盟移民治理体系的长期失灵与分裂股票最新配资平台，推动各成员国政策由“各自为政”走向“协调统一”。从公约内容来看，此次改革总体呈现出趋严的政策取向，政策重心从“如何接收”转向“如何甄别与管理”。不过，移民问题涉及主权、财政与社会结构等议题，欧盟各成员国立场差异明显，这也使得欧盟在该领域始终难以实现真正意义上的“一体化”。
“边境快筛”和“责任分担”
“无人机在空中盘旋，边境线上布满了摄像头，陆地、水域和空中都有巡逻：这揭示了欧洲未来移民管理的计划。”奥地利《今日报》日前报道称，一个来自奥地利的代表团4月底访问了罗马尼亚，后者被认为是西巴尔干地区的关键国家，其采取的措施被视为欧盟新的移民与难民庇护制度运作模式的范例。代表团观察到，在欧盟的“外部边境”（欧盟成员国与非欧盟国家之间的陆地、海洋、空中及港口边界）出现了更严格的管控措施。罗马尼亚在与非欧盟国家塞尔维亚之间超过500公里的边境线区域采用了最先进的监控技术，非法越境人数大幅下降——从2022年的1645人次降至2025年的84人次。
距离新的《移民与难民庇护公约》正式生效还有不到一个月，德国也释放出将执行更严厉政策的信号。德国是自2015年欧洲难民危机以来，接收难民总量最多的欧盟国家。不过，相关数字正在下降。欧盟委员会的数据显示，德国当下已不再是寻求庇护者前往欧盟的首选目的地国家，自2015年以来，德国在相关排名中首次降至第四位。今年第一季度，首次在德国申请庇护者数量不足2.9万，同比下降23%，数量低于法国、西班牙和意大利。据德国《时代周报》5月3日报道，尽管数字下降，德国内政部长仍宣布将继续实施边境管制，也将继续向阿富汗遣返犯罪人员。他说，政府中期目标是“使欧洲移民体系足够完善，以便能重新脱离边境管控措施”，但目前仍无法确定这一节点何时到来。
自2015年难民危机以来，欧盟移民和难民治理长期处于“应急状态”。2015年至2016年，超过100万难民和移民进入欧洲，德国等国一度采取较为开放的接收政策。但随后，接收能力、社会融合、财政负担及安全焦虑不断累积，移民问题迅速演变为欧洲多国的政治焦点议题，并推动右翼政党支持度上升。
欧盟旧有的移民和难民管理体系失灵主要源于《都柏林条例》的局限性。欧盟现行的《都柏林条例》于2013年生效，该条例规定，处理庇护申请的责任归属于移民首次进入的成员国，这导致意大利、希腊、马耳他等南欧前线国家承受了不成比例的巨大压力。尽管2015年欧洲难民危机后，欧盟曾尝试建立难民强制配额机制，但因波兰、匈牙利等部分东欧国家的坚决抵制而收效甚微。
综合欧洲媒体报道，新公约的核心可以被概括为两大关键词：“边境快筛”和“责任分担”。“边境快筛”是指在“外部边境”对抵达人员进行快速身份识别、安全审查和庇护资格初步判断，整个流程原则上控制在数周内完成。相关变革将首先影响欧盟的“外部边境”。以意大利兰佩杜萨岛为例，过去，载有北非移民的小船靠岸后，相关人员往往被送入接待中心，需等待数月方可进入程序，其间不少人会脱离管理，私自前往法国或德国。新公约实施后，流程将被大幅压缩，抵达者将立即接受身份、安全与健康筛查。来自庇护成功率较低国家的申请人更是将在极短时间内被执行遣返。这意味着，欧盟的移民治理逻辑正在发生根本转向，从“进入欧洲后再处理”变为“在边境决定去留”。对移民个体而言，这一改革不仅意味着更快的审核流程，也意味着更高的不确定性。
“责任分担”则是另一大支柱。长期以来，地中海沿岸国家承担了绝大多数难民接收压力。新机制提出“灵活团结”原则，要求所有成员国参与责任分担。长期拒绝接收难民的东欧国家可以通过财政出资、技术支持或其他形式的援助，来抵消其接收名额的义务。例如，每拒绝接收一名分配到的难民，需支付约2万欧元的资金。这一制度设计试图打破长期存在的“前线国家过载、非前线国家相对回避”的格局，但也引发了关于团结被“货币化”以及可能削弱欧盟价值共识的争议。
两年准备期，成效几何
自欧盟理事会正式批准新公约以来，欧盟及其成员国围绕其正式实施展开了为期两年的准备工作。欧盟委员会推动升级信息系统、强化指纹数据库（Eurodac）、提高身份识别能力，并通过专项资金支持边境国家扩建接收设施、提升处理能力。此外，欧盟还在持续强化遣返机制，探索将部分移民送往“安全第三国”。今年年初，在右翼力量推动下，欧洲议会通过了更严苛的规则，包括延长拘留期限，并首次允许在欧盟境外设立“遣返平台”，将申请被拒者送往第三国待命。这一举措旨在提高目前仅约20%的遣返执行率，增强政策威慑力。
南欧国家成为重点调整区域。以欧盟东南门户希腊为例，在该国被称为“难民岛”的边陲岛屿莱斯沃斯、萨摩斯等爱琴海岛屿，当地已在欧盟资金的支持下建立并投入使用了多个更封闭、更高安保等级的接收和身份识别中心。希腊政府还在克里特岛新建非法移民拘留所，并寻求希腊海岸警卫队与利比亚相关部门开展直接合作，希望在移民船只离开北非海岸前即实施拦截。意大利则在多个港口设立快速筛查设施，并探索与第三国合作设立“外部处理中心”。与此同时，德国、荷兰等非前线国家更多着眼于庇护程序数字化、遣返机制优化，并在国内政治压力下加强边境检查。
在欧盟机构所在地比利时，联邦政府近年来持续增加移民接待预算，并扩展接收网络。然而，由于申请人数波动较大，一线体系仍面临周期性紧张，布鲁塞尔部分接待点出现了短期拥挤现象。这种“紧平衡”状态，成为当前欧盟多国的共同写照。在社会层面，移民议题的可见度明显提升，关于劳动力短缺背景下“吸引技术移民”的讨论增多，而另一方面，部分社区对公共资源分配的担忧也在上升。
近年来，在法国巴黎北站附近、圣马丁运河沿线，以及塞纳河畔、共和国广场、市政厅等地，移民搭建的临时帐篷区反复出现。2024年奥运会前夕，警方在巴黎市政厅附近清除了由近百名年轻人搭建的数十顶帐篷。去年3月，警方又清空了一座被移民占领3个多月的文化中心，数百人被迫迁出。随着新公约即将实施，更多移民将在南欧边境完成分流，能够进入法国境内的将主要是已纳入正规程序的群体，这或许能减少法国城市中的“无序滞留”现象，但也会将行政压力转移至法律审核前端。
为落实欧盟的新公约要求并应对国内现实挑战，西班牙采取了内外并举的措施。对外，政府持续加强与非洲国家的合作，尤其与毛里塔尼亚、塞内加尔等国在边境管控与人员遣返方面展开协作。对内，西班牙推进移民身份规范化政策。今年年初，西班牙政府通过了一项重要法令，允许约50万名符合条件的无证移民申请居留和工作许可。政府方面表示，该措施旨在减少非正规就业、改善劳动力市场结构并提升税收覆盖面。这一政策在欧盟范围内引发广泛讨论，欧盟委员会及部分成员国关注其可能带来的跨境流动影响，并认为需在申根协定框架下进一步评估其外溢效应。
统一规则不意味着统一意愿
统一规则并不意味着统一意愿。欧洲政策中心在今年4月举办的一场专题研讨中指出，新公约能否真正重建欧盟移民体系，将高度依赖成员国之间的协调合作，只有所有组成部分协同运作时，新公约才能真正发挥作用。
德国《明镜》周刊称，欧盟及其成员国总共花了8年多的时间才终于可以启动相关改革，然而许多专家仍对这项改革持批评态度，认为新公约的实施可能会“触及人权的底线”。
今年2月，希腊议会通过了一项被称为“合法移民”的新法案，明确规定任何通过非法方式进入希腊的移民，将永久失去身份合法化的可能。然而，这份法案引爆希腊国内舆论，议会内部对移民管理的具体操作也存在分歧。希腊监察专员对法案提出严厉批评，认为惩罚非法入境本身违背国际难民保护公约精神。此外，法案对被认定“协助非法入境”的非政府组织成员设置了极为严苛的刑罚，监察专员警告称，这种做法未能区分牟利性偷渡与人道救援行为，可能对人道救助工作产生“寒蝉效应”。
在执行层面，各成员国的准备进度参差不齐。法国内政部长洛朗·努内兹日前在参议院听证会中直言，法国很难赶上今年6月的新公约实施节点，主要原因是国内法律修订的滞后。由于新公约在欧盟层面具有直接法律效力，如果法国国内法不能及时完成对标修订，将产生严重的法律空白。这可能导致一线执法因程序违法而遭到法院推翻，甚至出现移民在边境获得“系统性准入”的尴尬局面。这种滞后深受法国内部政治撕裂的影响：左翼阵营抨击公约削弱了人权保障，而极右翼则认为措施力度依旧不足，难以阻断非法流向。努内兹表示，由于政府在国民议会缺乏稳定多数，计划通过行政法令来推进将公约纳入国内法，而不再走完整的法案程序。
此外，欧盟要求法国提供约615个边境接待名额，但截至2024年年底，全国仅可提供约300个接待名额，其中相当一部分集中在巴黎戴高乐机场。官方预计，相关接待能力需到2026年年底方可达标。与此同时，扩建“等候区”、增加边境警力及庇护审理人员都面临时间与财政约束。欧洲政策中心指出，如果成员国执行程度不均，可能导致移民再次集中于少数国家，从而重现过去的结构性失衡。
《移民与难民庇护公约》标志着欧盟移民政策从“危机应对”走向“制度治理”的重要转向，其目标是建立一个更加统一、可预期的体系。但现实情况是，制度设计与执行能力之间仍存在落差。各国在政治意愿、行政能力和社会承受度上的差异，使欧盟在移民问题上难以形成真正的“一体化”。下个月的公约正式实施更像是一场“压力测试”，不仅检验欧盟的边境治理能力，也考验成员国在分歧中维持团结的政治意志。
【环球时报驻比利时、法国、西班牙特派记者 牛瑞飞 尚凯元 颜欢 环球时报驻德国、希腊特约记者 青木 梁曼瑜】 股票最新配资平台
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